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关于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》的说明

发布时间:2022-01-29 03:12:56

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  ——2004年10月22日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上

  全国人大环境与资源保护委员会主任委员

  我受全国人大环境与资源保护委员会的委托,就《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》作如下说明。

  一、修订背景

  中华人民共和国固体废物污染环境防治法于1995年10月30日由第八届全国人大常委会第十六次会议通过,并于1996年4月1日起施行,至今八年有余。2003年5月至6月,全国人大常委会对该法的实施情况进行了检查。从检查结果看,该法的实施对我国固体废物污染防治工作发挥了积极作用,各项管理制度不断建立和完善,工业固体废物的综合利用水平、城市垃圾和危险废物无害化处置水平得到了明显的提高。与此同时,检查中也发现,随着我国工业化、城市化的发展以及人民生活水平的提高,固体废物污染防治工作面临着许多新的情况和问题,主要表现在以下几个方面:一是固体废物产生量持续增长,工业固体废物每年增长7%,城市生活垃圾每年增长4%;二是固体废物处置能力明显不足,导致工业固体废物(很多是危险废物)长年堆积,垃圾围城的状况十分严重;三是固体废物处置标准不高,管理不严,不少工业固体废物仅仅做到简单堆放,城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右;四是农村固体废物污染问题日益突出,畜禽养殖业污染严重,大多数农村生活垃圾没有得到妥善处置;五是废弃电器产品等新型废物不断增长,造成新的污染。针对上述问题,执法检查报告提出了一系列法律修订建议。同时,全国人大常委会将固体废物污染环境防治法的修订列入了第十届全国人大常委会的立法规划。

  根据立法规划,全国人大环境与资源保护委员会于2003年7月成立了固体废物污染环境防治法修改起草领导小组,着手起草修订草案。在草案起草过程中,我委收集、研究了国内外有关固体废物污染环境防治的立法资料;赴辽宁、山东、上海、天津、广东等地对固体废物污染防治工作进行了调研,同时还对德国、荷兰、芬兰等国的固体废物管理情况进行了考察。我委还多次召开有关部门座谈会以及企业、专家座谈会,并根据行政许可法的要求,就有关新增许可事项专门召开了论证会。目前的修订草案已经广泛征求了中央有关部门、各省、自治区、直辖市人大常委会、有关科研单位、院校、企业、专家学者及全国人大各专门委员会的意见。在征求意见的过程中,我们特别注意听取人民代表的意见。在今年3月召开的第十届全国人大第二次全体会议上,马平一、姜德明、王观等代表提出了12项与固体废物污染防治有关的议案,我们向提出议案的12位领衔代表均征求了意见。在地方召开座谈会时,我们也注意吸收当地人民代表参加。此外,我们还专门向关心本法修订的香港和澳门特别行政区的全国人大代表征求了意见。在上述工作的基础上,我委会同有关方面对草案进行了反复协商、修改,形成了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》(以下简称修订草案)。

  二、修订指导思想和原则

  此次修订的指导思想是,贯彻落实全面、协调、可持续的科学发展观,推行循环经济理念,在保持法律框架、重要法律制度基本稳定的前提下,针对该法执行中遇到的困难和问题,借鉴国内外固体废物管理的新经验,采取综合措施,推进固体废物的充分合理利用和无害化处置,促进经济和社会的可持续发展。

  根据上述指导思想,起草工作遵循了以下原则:一是鼓励固体废物循环利用,减少固体废物的产生量和危害性,促进固体废物的无害化处置;二是落实责任,严格制度,防止固体废物污染环境;三是在维护法制统一的基础上,兼顾城乡差别和区域差别;四是在强化行政管理的同时,尽可能采用市场经济手段和民事法律手段解决问题;五是注意与相关法律相衔接。

  三、修订的主要内容

  1、全面落实污染者责任

  由污染者承担污染防治的责任,是环境保护工作的一项重要原则,在法律中全面落实这一原则,有助于从根本上解决固体废物污染问题。为此,修订草案规定“国家对固体废物污染环境防治实行污染者负责的原则。”同时进一步明确“产品的制造者、进口者、销售者、使用者对其产生的固体废物承担污染防治责任。”

  为了减少固体废物产生量和危害性,目前有很多国家已经开始对电器产品、包装等实行生产者延伸责任,即生产者不仅要对生产过程中的环境污染承担责任,还需要对报废后的产品或使用过的包装物承担回收利用或者处置的责任。一些国家的实践表明,这种责任机制可以比较有效地解决生产、消费与废物处置责任割裂带来的问题,控制固体废物的过快增长。现行固体废物污染环境防治法对生产过程中的污染防治责任规定的比较全面,而对使用后的产品和包装的回收利用及处置责任基本没有涉及。2002年公布的清洁生产促进法对产品和包装的回收虽提出了要求,但过于原则。为了进一步完善有关法律制度,修订草案补充了有关生产者延伸责任的要求,规定“国家对部分产品、包装物实行强制回收制度。强制回收的产品和包装物的目录及具体回收办法,由国务院经济贸易行政主管部门制定。”“生产、销售、进口被列入强制回收目录的产品和包装物的企业,必须按照国务院经济贸易行政主管部门的规定对该产品和包装物进行回收、处置,也可以委托有关单位进行回收或者处置。”“前款规定的企业应当在产品说明或者包装物上标明该产品和包装物的回收、处置方式等信息。”

  2、限制过度包装

  随着我国经济的发展,包装物在生活垃圾中所占的比重越来越大。目前,城市生活垃圾体积的30%是由各种包装物构成的。因此,有效地控制和减少包装性废物,对于减少固体废物产生量十分重要。目前,国外对过度包装的控制手段主要有三类:第一类是标准控制,即对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准(韩国、日本、加拿大)。第二类是经济手段控制,如对非纸制包装和不能满足回收要求的包装征收包装税(比利时);再如通过垃圾计量收费,引导消费者选择简单包装(荷兰)。第三类是加大生产者责任,规定由商品生产者负责回收商品包装,通常可以采用押金制的办法委托有关商业机构回收包装。为了便于回收,生产者会主动选择使用材料少、容易回收的包装设计(德国、法国)。为了解决当前存在的过度包装问题,借鉴国外的经验,修订草案一方面规定了对部分包装实行强制回收制度,另一方面,又针对我国目前对过度包装尚未作限制的情况,规定“国务院标准化行政主管部门应当根据国家经济、技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求,组织制定有关标准,限制过度包装。”

  3、对农业和农村固体废物污染防治提出了原则要求

  针对农村固体废物污染日益严重的问题,全国人大常委会的执法检查报告指出,应当将农村固体废物纳入整个城乡固体废物管理体系。对这一问题,修订草案起草过程中有关方面有两种意见。多数意见认为,随着农业产业化发展和农村生活水平的提高,农业废物和农村垃圾所造成的污染问题已经非常突出,国家应当采取措施加强管理。但也有意见认为目前将农村固体废物纳入城乡固体废物管理体系条件还不够成熟。

  我们认为,为了实现统筹、协调发展,改善农村环境卫生面貌,保障食品安全,加强对农村固体废物的管理是十分必要的。但考虑到我国农村经济发展水平不高、基础设施薄弱等实际情况,对农村固体废物的管理还是应当先提出原则要求,逐步实现合理利用和安全处置。为此,修订草案对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求;对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求;但修订草案没有针对农村生活垃圾规定处罚条款。

  4、修改了固体废物的进口管理方式

  现行固体废物污染环境防治法对固体废物进口只规定了两类情况,一类是禁止进口,另一类是限制进口。我国加入世贸组织后,货物进口管理方式发生了很大变化,对外贸易法为此已经进行了较大的修改,因此,现行固体废物污染环境防治法规定的废物进口管理方式也应当作相应的调整。

  根据我国加入世贸组织时所作的承诺,针对近年来固体废物进口管理存在的实际问题,修订草案对固体废物进口管理作了以下修改:

  (1)根据对外贸易法的要求,将固体废物按照资源化程度和环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可类,分别制定目录,实行分类管理。

  (2)对限制进口类固体废物的进口,必须依法办理进口许可;对自动许可类固体废物的进口,必须依法办理自动许可手续。进口任何固体废物都必须符合国家标准,而且必须经检验机关检验合格。

  (3)针对当前普遍存在的以进口旧货为名大量进口废物、而进口者与管理部门又经常对进口的货物是否属于固体废物发生争议的情况,修订草案增加了争议的解决程序。

  (4)按照修改后的刑法规定,对非法进口固体废物增加了追究刑事责任的规定。同时,针对进口者逃避、无人承担固体废物退运责任的情况,追加承运人作为固体废物退运的共同责任人。

  5、明确了产生固体废物的单位在发生终止、变更时的责任

  产生固体废物的单位发生分立、合并、转让、撤销、解散或者破产时,由谁继续履行污染防治责任,现行法律没有明确,解决纠纷时无法可依。修订草案对此规定:一是要求产生工业固体废物的单位终止之前,必须妥善处置固体废物以及有关场所和设施;二是除了当事人另有约定的情形外,变更后的单位应当按照有关规定对原单位的工业固体废物负责处置。

  此外,历史遗留废物的处置是固体废物污染防治工作中的一大难题。本法修订以前,有的企业或单位已经撤销、解散或者破产,其留下的废物(很多是危险废物)往往无人负责,造成严重的污染和安全隐患。为此,我委与国务院有关部门经过反复协商,达成共识后在修订草案中规定“对本法施行前已经终止的单位未处置的工业固体废物及其贮存、处置设施、场所进行安全处置的费用,由有关人民政府承担。但是,该单位享有的土地使用权依法转让的,应当由受让人承担处置费用。当事人另有约定的,从其约定。”

  6、完善了危险废物的管理措施

  针对危险废物处置工作中面临的处置设施不足、长期贮存不处置、应急措施力度不够等问题,修订草案在危险废物管理措施方面增加了下列内容:一是增加了危险废物集中处置设施的规划和建设要求;二是增加了危险废物贮存时间的限制;三是赋予有关主管部门处理危险废物污染事故应急手段;四是对危险废物处置设施关闭或者退役后的维护资金来源作了规定。

  此外,现行法律要求从事危险废物收集、贮存、处置的单位都必须向环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。我们在调研过程中发现,近年来,从事危险废物利用的单位明显增多,其中很多是不具备条件的小型企业,还有一些是为了规避管理打着“利用”旗号处置危险废物的单位,他们在利用和处置危险废物的过程中造成了严重的污染和安全隐患。为了堵塞管理漏洞,修订草案将危险废物的利用纳入了危险废物经营许可的管理范围。

  修订草案征求意见的过程中,有些意见认为应当对医疗废物的管理作专门的规定。经过认真的调查研究,我们了解到,医疗废物的管理不仅仅要考虑污染问题,更重要的是要考虑传染病的预防。医疗废物作为危险废物的一个重要类别,除了适用本法有关危险废物污染防治的特别规定之外,国务院也专门制定了《医疗废物管理条例》。考虑到本法对危险废物的管理措施及有关行政法规规定已基本能够满足医疗废物的管理需要,因此,修订草案没有对医疗废物的管理再作重复性的规定。

  7、强化了法律责任

  修订草案对法律责任的修改集中在三个方面:一是明确规定了固体废物污染防治监督管理人员的义务和责任;二是对新增加的部分条款规定了法律责任;三是加大了对部分违法行为的处罚力度。

  环境保护法律执行过程中,比较突出的一个问题是一些长期实施污染、且造成重大危害后果的单位拒不改正,有关政府及部门因种种原因没有采取有力措施制止其违法行为。针对这一问题,修订草案明确规定,对造成重大固体废物污染事故的单位,除了罚款之外,对该单位负有管辖权限的县级以上人民政府应当责令其停业或者关闭。对不依法履行上述职责的,要追究有关人员的行政责任乃至刑事责任。

  在适当强化行政处罚措施的同时,我们也意识到,完全依靠行政手段并不能达到彻底解决环境污染问题的目的,而且容易导致行政管理成本增加以及权力滥用等后果。真正有效地解决污染问题,更加重要的途径是完善环境污染损害赔偿法律制度,让污染者承担污染造成的后果,赔偿受害人的损失,提高违法成本。为此,修订草案在现有污染损害赔偿规定的基础上,针对环境污染损害赔偿案件中最常见的受污染者没有能力起诉以及举证困难等问题,增加了举证责任倒置、诉讼代理、诉讼费减免等规定。

  《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》和以上说明是否妥当,请审议。